Canada, Russia and the Arctic

Я считаю, что могли три главные составляющие сотрудничества России и Канады в Арктике в перспективе. Первая – это экономическое сотрудничество. Хотя и не в очень  больших масштабах, но оно идет, например, проект CentrePort в Виннипеге в области транспорта или проект развития торговли по морскому пути Черчилль – Мурманск. Возможности освоения ресурсов региона в перспективе скорее всего вырастут, и это может потребовать создания специальных институтов развития экономического сотрудничества.

Вторая – это проблема делимитации (разграничения) арктического шельфа. Это, конечно, многосторонняя проблема, которая затрагивает ряд стран, однако, Россия и Канада – одни из главных участников этого процесса. Конечно, это процесс, который, по-видимому может затянуться на десятилетия и потребовать огромный объем переговоров и согласований.

Третья – ограничение военного присутствия в регионе. И Канада и Россия (как и другие арктические страны) имеют там определенный объем вооруженных сил. Учитывая растущую напряженность в отношениях России и Запада, было бы разумно договориться как об ограничениях объема военного присутствия, так и о запрете (ограничении) на содержание определенных видов вооружений и определенной военной активности в Арктике.

Конечно, учитывая нынешнюю ситуацию, было бы утопичным надеяться на какое-то заметное развитие сотрудничества в этих трех сферах. Однако имеющиеся в них задачи все равно рано или поздно потребуют решений. Поэтому, если не нынешнему, то следующему поколению политиков придется их решать.

Professor Kosals has offered three sensible proposals for Russo-Canadian cooperation in the Arctic. These are all areas in which both countries could benefit from working together. But before adding more items to the agenda, it’s essential to consider a more fundamental question: Is it possible for Canada and Russia to cooperate over the region at all?

Over the last few decades, herculean diplomatic efforts have built new structures to regulate questions like the ownership and governance of the Arctic.  The UN’s Continental Shelf Commission and the Arctic Council are two leading examples. For these structures to make any difference, participants have to show some commitment to international law, and they have to restrain themselves for the sake of international comity. With so much at stake in the Arctic, however, there is reason to think that self-restraint will be in short supply in the coming decades, especially as the polar ice retreats.  Vladimir Putin’s proclamations to the contrary, the Russian government’s recent behaviour in Eastern Europe offers little reason to be optimistic about its commitment to international law.

Besides, the Canadian government’s investments in its Arctic capabilities have fallen far short of its rhetoric in recent years.  Meanwhile, other states’ military and intelligence activities in the region are increasing.  The contrast between Russia’s recent Arctic maneuvers, involving tens of thousands of personnel, and the most recent installment of Canada’s annual Operation Nanook, with some 800 participants, speaks volumes. Ottawa’s current approach seems to assume that nothing of consequence will happen in the Arctic in the near future, but wishful thinking is no basis for policy. Barring a change in Russian attitudes or Canadian capabilities, perhaps the best hope for cooperation—and avoiding a serious challenge to Canadian interests—comes from the recent crash in the price of oil, which has made the scramble for the Arctic less lucrative than it might have been just a few years ago.

Canada could contribute to reviving the Arctic cooperation by
-Suggesting to lift economic sanctions against Russia and attracting investment and technologies to the Russian Arctic economy (extractive industries, high tech sectors, etc.).
-Helping to properly implement the Polar Code in the case of the Northern Sea Route and Northwestern Passage.
-Supporting joint efforts to mitigate climate change in the High North.
-Promoting joint scientific research on the Arctic.
-Avoiding confrontation because of the territorial disputes in the Arctic (including sharing data on the limits of continental shelf, joint expeditions, joint application on the division of the Arctic continental shelf to the UN Commission on the Continental Shelf).
-Cooperating with Russia and other Arctic states on protection of indigenous peoples.
-Strengthening the Arctic Council – institutionally and financially.
-Initiating confidence and security building measures in the Arctic

 
В складывающейся политической ситуации сотрудничество должно быть основано на учете взаимных прагматических интересов Канады и России, которые касаются самых разных уровней политики, экономики и общественной жизни. России и Канаде объективно не выгодна искусственная политизация арктической политики, например, вследствие украинского кризиса. Наиболее очевидными, лежащими «на поверхности», представляются следующие направления.
 
Во-первых, Россия, накопившая уникальный опыт, способна предложить Канаде помощь в изучении Арктики. Это может быть сотрудничество в области совместных полярных экспедиций, а также предоставление ледокольных и специальных исследовательских судов для изучения ресурсов моря, уточнения границ континентального шельфа, изучения погоды, динамики ледовой обстановки и последствий изменения климата.
 
Во-вторых, Канада и Россия вполне могут расширять экономическое сотрудничество в Арктике. Оно может идти по следующим направлениям: разработка природосберегающих технологий для разработки нефтегазовых  месторождений; совместное использование ледокольного флота России; совместные строительные проекты в Арктике (опыт которых уже имеется); сотрудничество в области связи и навигации; формирование двусторонних и международных страховых фондов на случай ликвидации последствий аварий и стихийных бедствий.
 
В-третьих, Россия и Канада равно заинтересованы в укреплении Арктического совета с тем, чтобы сделать эту организацию не просто международным форумом, а полноценной международной организацией, вырабатывающей обязательные для исполнения решения. Это направление сотрудничество особенно важно на фоне расширения количества участников арктической политики за счет неарктических государств, получивших статус постоянных наблюдателей. Очевидно, что, по мере улучшения возможностей для экономической деятельности в Арктике, будет происходить политико-дипломатическая борьба за расширение своих прав теми государствами, которые не имеют прямого выхода к Северному Ледовитому океану.
 
В-четвертых, Россия и Канада имеют широкие перспективы сотрудничества в правовом поле. Они вполне могут прийти к компромиссу по проблеме расширения континентального шельфа, которая касается хребта Ломоносова и поднятия Менделеева. Следствием такого сотрудничества может быть совместная работа по уточнению заявок в Комиссию ООН по границам шельфа. Претензии обоих государств могут быть остановлены на точке полюса, что послужит достижению общего консенсуса между всеми сторонами споров, включая Данию, и снимет этот вопрос с повестки.
 
В-пятых, Россия и Канада заинтересованы в закреплении национального контроля за использованием северных транспортных маршрутов (Северного морского пути и Северо-Западного прохода), что связано не только с получением прибыли, обеспечением безопасности границ, но и с контролем за сохранностью окружающей среды. Для России и Канады просто нет другого пути для обеспечения защиты окружающей среды Крайнего Севера, пока международное право не обеспечивает должного механизма ответственности для нарушителей.
 
В-шестых, Россия и Канада имеют перспективы в области военного сотрудничества в Арктике. Эти перспективы основаны на том, что, с одной стороны, оба государства создают необходимый потенциал для защиты своих суверенных прав, включая контроль границ и защиту экономических интересов. С другой стороны, оба государства не заинтересованы в милитаризации Арктики, т.е. в превращении ее в зону военного противостояния. Такую двуединую цель можно достичь по пути выработки двусторонних мер доверия в военной области, которая могла бы стать примером для других государств, прежде всего США. Россия была бы в этом особенно заинтересована, если учесть, что  остальные члены «арктической пятерки» – это члены НАТО.
 
В-седьмых, Россия и Канада могут развивать сотрудничество в социальной и гуманитарной сфере. Одной из важных проблем является сохранение самобытности аборигенных народов и одновременное вовлечение их в экономическую и политическую жизнь современного общества. Важнейшим механизмом, над созданием которого работают оба государства, является соуправление.
 

As Canadians and Russians know well, the Arctic is a large and hostile region. The North Pole, for instance, is located more that 700 kilometres from land, covered with drifting sea-ice, devoid of sunlight in winter, and often colder than minus 40 degrees.

As Arctic international relations move forward, the single most constructive thing that Canada’s new government could do, would be to renounce former Prime Minister Stephen Harper’s ill-founded effort to claim the North Pole.

There is no possibility of sovereign rights over the surface of the ocean, the water column, or any fish that might be located at the North Pole. Like all waters more than 370 kilometres (200 nautical miles) from shore, the North Pole lies on the high seas beyond the jurisdiction of any country. The only national rights that could exist concern the seabed, fully 4000 metres below the ocean’s surface. And if such rights exist, they belong to Denmark or Russia, not Canada.

The seabed at the North Pole cannot be Canadian because of the location of Danish-owned Greenland. This is because international law uses the “equidistance” principle to delimit maritime boundaries, with boundaries between adjacent coastal countries drawn along an outwards-running line, every point of which is an equal distance from the shorelines on either side. The North Pole is well within the Danish side of the equidistance line, northward of Greenland. Successive Canadian governments have known this but refused to admit it publicly.

In 2013, Canadian government scientists and legal experts prepared a submission to the Commission on the Limits of the Continental Shelf, an international body that reviews data collected by coastal countries for the purpose of securing international recognition over seabed rights. The submission did not include any data from the Danish side of the equidistance line, because the experts knew that Canada has no possible rights there.

There is a separate issue concerning the extent of Canada’s rights on its side of the equidistance line, along a seabed mountain range—the Lomonosov Ridge—that runs from Ellesmere Island and Greenland towards Russia, near but not over the North Pole. According to international law, Canada, Denmark and Russia may assert rights over the ridge if they can scientifically demonstrate that it is a “natural prolongation” of their landmass.

Canadian and Danish scientists believe they can prove that the Lomonosov Ridge is a prolongation of both Ellesmere Island and Greenland, whereas Russian scientists believe it is a prolongation of Asia. They might all be right, since North America and Asia were—before continental drift occurred—a single landmass. If they are all right, all three countries will have legitimate, overlapping science-based rights to the entire ridge.

The Commission on the Limits of the Continental Shelf does not adjudicate such overlaps, which must be resolved through negotiation or by an international tribunal. When this eventually happens, the equidistance principle will likely be applied again, this time to divide the ridge across the middle—with the new boundary being an equal distance from Ellesmere Island and Greenland on the one side, and the Russian coastline on the other.

Canada’s scientists and legal experts had worked through this scenario, and done enough mapping to cover it.

But then, just days before Canada’s submission was due to be filed in December 2013, Stephen Harper intervened. The then-prime minister ordered that the submission be withheld, and that the seabed at the North Pole be mapped in preparation for a more expansive submission. For two summers now, Canadian Coast Guard icebreakers have travelled to the North Pole to begin that mapping—at no little expense to taxpayers.

Again, this effort to support a Canadian claim to the North Pole was legally unviable because of the location of the equidistance line dividing Canadian and Danish rights north of Ellesmere Island and Greenland. The only possible purpose for the mapping was to protect Harper against accusations of being soft on Arctic sovereignty—accusations that might well have been levied by the opposition parties, had Canada filed a submission that did not include the North Pole.

Significantly, when Russia filed its own submission in August 2015, it did not include all of the Lomonosov Ridge because—like Canada’s scientists and legal experts—it foresees the eventual negotiation of a maritime boundary between its rights and those of Canada and Denmark in the Central Arctic Ocean.

All of which brings us to today—and Canada’s new government. If the additional mapping occurred against the advice of Canada’s scientists and legal experts, there is no reason to continue with it. Instead, the submission should be filed exactly as it was prepared in 2013, leaving the seabed at the North Pole to Russia and/or Denmark. This simple step would contribute significantly to an Arctic international relations based on geographic realities and international law.

Thinking about Canadian-Russian arctic relations it is critical that we not allow our reflections be clouded by wishful thinking or naiveté.  We have experienced over the last decade and a half an amazingly cooperative era in circumpolar relations.  This was driven by a fortuitous combination of factors that allowed all of the circumpolar states to cooperate to a level has never been experienced before.  As a result, many observers have assumed that this is the norm and that it will continue well onto the future. When relations between Canada and Russia suffers a set-back, such thinking leads many to ask what can be done to reset the relationship so that the last decade of cooperation can be re-established between Canada and Russia in the Arctic. Unfortunately the more correct question is to ask if there been a change in the core interests of the two states that will ultimately prevent future cooperation. If this is the case, then no amount of confidence building or efforts to pretend all is well will return us to the past. The safer policy direction is to move to protect your own interests.

All of the previous commentators in this discussion have acknowledged that the catalyst for the deterioration of the relationship has been the Russian military intervention in the Ukraine. It is that action that then resulted in the Canadian decision to reduce its cooperation with Russia in the Arctic as well as imposing sanctions. Much of the preceding commentary rests on the assumption that things will return to normal, if only Canada would drop its sanctions and then resume a business as usual attitude. The problem is that such thinking is predicated on the belief that nothing has changed. Unfortunately, this is not true. The Russian decision to use military force both directly and indirectly to change borders in Europe represents a significant change in Russian behaviour. While some may suggest that the fighting is between ethnic Russians and ethnic Ukrainians in Ukraine, absolutely no one can deny that Russia used its Navy directly to seize the Crimea. And it is very probable that Russian personnel are being used directly in the land fighting. This has changed the dynamic of the Russian-Canadian relations in general and in the arctic.

A Russia that is willing to use military force to redraw European boundaries carries further problem into the Arctic region for Canada. There are now increased debates in Sweden and Finland as to whether or not they should join NATO for their own protection. The former commander-in-chief of the Swedish forces General SverkerGöranson recently stated that Sweden could only defend itself for a short period before going down to defeat – with the implication that it needed to both improve its own efforts and join NATO. Following the Russian intervention in Ukraine both Finland and Sweden have increasingly considered the issue of membership. As this has happed, the Russian government has increased its military activities in and near their waters and airspace. Should this effort to intimidate not succeed, and one or both countries seek NATO membership, Canada as a founding member of the alliance will need to make a decision. Should NATO accept Finland’s and/or Sweden’s application, the Russian Government will know that Canada has agreed. This will only act to further worsen Canadian-Russian relations in the Arctic. Superficial efforts to reach an agreement to promise to improve links between Murmansk and Churchill will not mask this divide.

Unfortunately this means that the core geopolitical difference that is now developing between Canada and Russia will not allow for a return to the previous era of cooperation. It means that Canada will face a Russia that can be expected to be much more aggressive in its defence of its arctic interests. It may be prepared to continue cooperating in areas that are peripheral to its core security needs but no one should think that it will surrender on any issue its sees as important to it national interests. Canada and Denmark need to understand that efforts to appease Russia in regards to such important issues as the determination of the boundaries for their northern extended continental shelf is not going to change current Russian behaviour. This is where Michael Byers is wrong. When former Canadian Prime Minister Harper asked his scientists to look further than they had before Canada makes it formal submission regarding its northern extended continental shelf, he was only doing what the political leadership in both Denmark and Russia were doing – making decisions on how best to defend their countries national boundaries. Scientists and bureaucrats do not have this reasonability, but the political leaders do. But had Harper decided that it was better to not ask his officials to pursue the maximum expansion of its borders in order to placate Russiaall that would have been accomplished is that Canada would have been seen as weak by a Russia that unfortunately is increasingly seeing the value of military strength rather than cooperation.

It would be nice to wish that we could return to the cooperation of the 1990s and early 2000s, but wishing does not work well in the modern international relations. Much more can be achieved through cooperation. But when the other side has changed its core geopolitical understanding of the utility of military force, such cooperation increasingly becomes impossible to achieve. 

Судя по комментариям коллег из России и Канады,  обе стороны вполне согласны в самом главном:
во-первых, до недавнего времени сотрудничество России и Канады в Арктике было вполне успешным;
во-вторых, иного пути освоения Арктики, кроме как международное сотрудничество, нет;
в-третьих, что национальные интересы с учетом их несовпадения все-таки можно свести к разумному компромиссу.
Препятствием к возврату на путь сотрудничества, по мнению западных коллег, являются два пункта. Первый – наращивание «военных мускулов» России в Арктике как демонстрация агрессивных намерений. Но обострение военного противостояния в Арктике в современных условиях политически бессмысленно, а развертывание значительных сил и ведение масштабных военных операций в самой Арктике практически невозможно.
Что касается России, то она не создает никаких ударных сил и средств для действий в Арктике. Их задача – охрана экономических интересов России вдоль огромной по протяженности границы и прикрытие стратегических объектов (промышленных и военных) на территории Мурманской области. Стратегические ядерные силы и Северный флот, находящиеся в Мурманской области, ориентированы не на войну в Арктике, а на решение задачи стратегического (ядерного) сдерживания США, которая продолжается со времен холодной войны. Пока эта проблема между США и Россией не будет снята, в российской части Арктики будут находиться силы стратегического сдерживания и силы для их прикрытия.
Второй пункт – проблема Украины. Здесь я бы обратил внимание, что привязка украинского кризиса к Арктике искусственна. В межгосударственных отношениях бывает много проблем, но это не значит, что из-за одной из них (далеко не самой острой!) нужно разрушить все другие отношения. Далее, если быть последовательными, то почему бы тогда не обратить внимание, что пересмотр границ в Европе начала не Россия, а США и государства самой Европы в Югославии, а потом они продолжили то же самое в Ливии, прямо нарушая при этом международное право? Если мы осуждаем Россию – давайте будем  разбираться и с позицией Запада по тем же самым критериям ! Наконец, я думаю, что западные коллеги судят о конфликте по поводу Крыма и Донбасса, не имея достаточно достоверных сведений. Однако последняя тема – для отдельного разговора.
Таким образом, я усматриваю признаки искусственной политизации вопроса о возобновления сотрудничества между Россией и Канадой. Объективные условия для сотрудничества есть (я писал об этом выше), нужно разобраться с субъективными.